区人大常委会法制工作委员会
2008年6月6日在区第十六届人大常委会十二次会议上
按照区人大常委会2008年工作计划，5月7日至8日，区人大常委会人民调解工作调查组在区人大常委会党组书记、副主任刘青宁的领导下，区人大常委会副主任李仕民，党组成员田华信 分别 带领两个调查小组，深入到区司法局、恩阳镇、清江镇、下八庙镇、西城街道办事处以及部分基层法庭、基层派出所、基层司法所，采取走访、查看、召开座谈会等方式，对我区人民调解工作进行了调查，现将调查情况报告如下：
一、主要做法和成效
近年来，区人民政府及相关职能部门 认真贯彻落实国务院《人民调解委员会组织条例》和司法部《人民调解工作若干规定》，按照大调解、强基础、促联动、保稳定的工作思路，切实履行人民调解工作职责， 为 促进 我区 经济发展，预防和减少民间纠纷、群体性突发事件发挥了“第一道防线” 和“减压器”的作用， 有力地促进 社会和谐稳定, 推 进 了 群众自治及基层民主政治建设，取得了明显成效。
（一）人民调解组织网络基本形成。 全区形成了以乡镇(街道)司法所为枢纽，村(居)调委会为基础，其他调委会为补充的人民调解组织网络体系。建立人民调解委员会 910 个，其中乡镇(街道)、村(居)委会调委会 902 个 ，行业调委会 4 个， 企业 调委会 4 个 ，共有人民调解员 4173 人 。
（二）人民调解工作领域不断拓展。 人民调解组织不仅调解婚姻、家庭、邻里等多发性、常见性民间纠纷，同时 根据 我区经济社会发展的特点，主动参与征地拆迁、企业改制、工程建设、生产事故等容易引发上访的社会矛盾的调解。并从维护社会稳定的大局出发， 积极 调解非正常死亡、工伤事故、生产经营、拖欠农民工工资等社会突出矛盾。
（三）人民调解工作机制不断完善和创新。 全区 实行人民调解“一案一档”制度和人民调解协议书抽查测评制度 ， 积极探索建立人民调解、行政调解、司法调解“三大调解”工作机制，制订《关于建立大调解格局的意见》 ，并 在恩阳镇、下八庙镇开展“三大调解”试点工作，实行二级纵向衔接呼应，按照先村组、后乡镇的顺序逐级对矛盾进行调解；建立“一制两书”制度（即：首问责任制和矛盾纠纷移送通知书、矛盾纠纷移送回执书），实行部门横向协调配合；实行“三大调解”相互策应，充分发挥人民调解、行政调解和司法调解的职能优势，预防和化解轻伤害案件、治安案件和信访矛盾纠纷。
（四）人民调解的作用得到较好发挥。 我区各人民调解组织积极介入社会矛盾纠纷的调处，通过对一些疑难纠纷进行排查调处，解决了不少社会热点难点问题，避免和减少 了 群众的 大量 上访。据统计， 今 年 1-3 月，全区 各调委会 共 调解 各类纠纷 1423 件，防止群体性上访 2 起，制止群众性械斗 8 起，防止民转刑案件 9 件，使许多激烈的冲突被化解在基层，为社会稳定做出了较大贡献。
二、存在的主要问题
（一）对调解工作认识不足，重视不够。 有的地方对人民调解在新形势下的地位、作用认识不 足 ，多年 都 没有召开过地域性调解工作会议；有的领导认为人民调解是“软职能”可有可无， 没有 摆上党委、政府工作的重要议事日程；有的地方长期听不到宣传人民调解的声音， 使 人民调解的作用与社会大众的认知程度相差悬殊；还有不少群众认为人民调解没有强制力，以致出现矛盾纠纷时不是诉讼就是上访；全社会普遍关心、认可、支持人民调解工作的氛围相对缺乏，一些部门没有形成共同参与、齐抓共管的 意识 ，以致调解 组织 孤军作战，难以处理一些复杂的矛盾纠纷。
（二）人民调解、行政调解与司法调解之间的协调机制还不健全。 “三大调解”的功能未充分发挥，调解主体的职责仍不够明确，调解人员、职责、考核不落实。 “ 三 大调解”工作 平台不突出，调解分工不明确 ，衔接面过窄， 信息 渠道不畅等问题依然存在。
（三）人民调解队伍不稳定、业务素质参差不齐。 我区村级调解员一般都由村两委成员担任，每次村级换届都会引起村级调解队伍较大的变动，新任 的 调解员缺乏相应的法律知识和调解经验，造成了村级人民调解在工作上的脱节。由于 农村在家人员结构变化 ，造成村级调委会成员的法律、政策和文化水平参差不齐。依法调解、规范运作的整体水平不高，大部分调解都以口头形式结案，没有签订书面调解协议，没有建立书面的调解文书档案， 造成调解后反弹性大， 一旦进入诉讼，口头调解缺乏证据效力，不利于双方当事人合法权益的保护，降低了人民调解的公信力。 加之 人民调解员误工补贴、培训 等 经费 难以 落实， 致使 工作积极性不高。
（四）人民调解工作的指导力度还需加强。 尽管我区在指导基层人民调解工作方面取得了一定成绩， 积累了一定的经验， 但由于基层司法所人员数量不 足 ，新上岗人员素质 不 高 ，工作经费严重不足 等原因，对人民调解 工作 的指导 上还欠力度 。特别是在规范人民调解委员会工作，提高依法调解的公正性和社会公信力、提高调解员专业素质等方面亟待加强。在落实指导责 任 ，创新培训形式，提高指导效果等方面还需加大力度。在调解工作理论研究、各类调解组织建设 上还 需加强。
三、几点建议
（ 一）进一步加强领导，提高认识，积极发挥人民调解的化解矛盾纠纷、预防矛盾纠纷和法制宣传教育三大功能。 全区各级政府及相关部门要 进一步 贯彻落实党中央、国务院关于人民调解工作的一系列重要指示 和 精神，充分认识人民调解工作的重要性， 认真 研究解决人民调解工作中遇到的困难和问题，广泛宣传人民调解在维护社会稳定和促进社会和谐 中 的积极作用。要采取有 效 措施，充分 发挥 人民调解 工作的 功能：一要认真做好矛盾纠纷预防工作。建立健全矛盾纠纷信息网络，准确了解掌握民间矛盾纠纷信息，对各类矛盾纠纷信息做出迅速反应、及时处置 ， 变被动调解为主动调解，变事后调处为事先预防，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态 ； 二要积极做好矛盾纠纷化解工作。要积极适应我区经济社会发展的新 形势 新要求，围绕推进新农村建设和城镇化、工业化进程，大力拓展人民调解工作领域，积极参与社会热点、难点纠纷的调解，促进民生问题解决， 进一步 密切党群干群关系 ； 三要切实强化人民调解的宣传教育功能。把法制宣传教育和思想道德教育贯穿人民调解 工作 始终，结合个案调解，有针对性地宣传有关法律法规，增强当事人和广大群众的法律意识和道德素质。
（ 二）进一步建立和完善人民调解工作机制，促进人民调解、行政调解和司法调解的有效衔接和良性互动。 要坚持和完善调解协议书审核及“一案一档”制度，加强调解文书档案管理。要进一步完善人民调解工作流程，明确受理、调解、履行等环节的具体要求，规范人民调解工作程序；进一步完善人民调解委员会的岗位责任制，加强人民调解工作管理；进一步完善人民调解员行为规范，严格人民调解员工作纪律。要建立以人民调解为基础、行政调解为补充、司法调解为保障的矛盾纠纷大调解机制。区人民法院要履行支持与指导人民调解工作的法定职责， 在受理民事案件前，要积极与案件当事人所在地人民调委会配合，力争通过调解化解纠纷，将矛盾化解在诉讼前，减少涉诉信访源； 在审理涉及人民调解协议的民事案件时，对于当事人依法处分自己权利的意思表示或自愿达成的协议，通过审查，要从法律上予以 确认 和保护。行政机关在对特定的民事经济纠纷、一般违法行为进行居中调解时，既要充分发挥其主动、及时、专业、高效等优势，又要重视发挥人民调解信息灵、反应快、情况明、与当事人贴得近等特点，积极探索行政调解与人民调解的互动配合，从而及时化解矛盾，防止矛盾激化，促进社会和谐。
（ 三）进一步加强人民调解组织和队伍建设。 在巩固乡镇（街道）、村级调委会的基础上， 加强企事业单位调解组织建设，着力推进在改制企业、民营企业、社团组织 、 流动人口聚居区、大型集贸市场、物业管理小区等建立调解组织，完善人民调解组织网络。加大人民调解员培训工作力度，通过举办培训班、组织交流、以会代训、现场观摩等多种方式对人民调解员进行培训， 不断 提高人民调解员的政治觉悟、道德水准、法律政策水平和调解工作技能。 建立人民调解员绩效考评机制， 调动人民调解员工作热情和积极性 ， 稳定人民调解员队伍 。
（ 四）进一步加大对人民调解工作的投入，建立健全人民调解经费保障机制。 探索和完善人民调解经费保障机制， 落实好各级人民调解委员会的业务经费、人员培训经费，解决好各级人民调委会的办公场所和设施等实际问题，切实提高人民调解工作的保障能力。要多渠道筹措经费设立人民调解员调解纠纷奖励基金，根据基层调解纠纷的难易程度和实际工作量，设置不同的奖励标准，通过采取“以奖代补”等办法解决人民调解员的工作报酬。
（五）进一步加强基层司法所建设，充分发挥对人民调解的管理指导作用。 要在抓好基层司法所阵地建设的基础上， 加强 司法助理员 队伍建设 ， 利用司法助理员指导 抓好本辖区人民调解委员会的组织建设、思想建设、制度建设和业务建设 ； 结合“五五”普法，加强对人民调解 工作 的宣传；检查辖区人民调解工作落实情况，推广经验，表彰先进；在拓宽调解工作领域、构建大调解格局等 进行探索和创新 ，为抓好全区人民调解工作及时提出指导性意见。
编辑：李杰
